Die Energy Roadmap 2050 der EU-Kommission könnte an den nationalen Souveränitätsansprüchen in der Energiepolitik scheitern – Dr. Oliver Geden und Severin Fischer von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) haben in dem Bereich „Energiewirtschaftlichen Tagesfragen“ (et) der Zeitschrift für Energiewirtschaft, Recht, Technik und Umwelt einen Fachbeitrag veröffentlicht, in dem sie die Hintergründe und den aktuellen Stand der „EU-Energy Roadmap 2050“ analysieren.
EU-Energy Roadmap 2050 – Surrogat für eine ehrgeizige Dekarbonisierungspolitik?
Bei ihrer Veröffentlichung war die „Energy Roadmap 2050“ der Europäischen Kommission noch als Blaupause für die zukünftige Gestaltung des europäischen Energiesystems präsentiert worden. Doch wenige Monate später ist bereits unübersehbar, dass die anstehenden Entscheidungen über die energie- und klimapolitischen Ziele der EU für die Zeit nach 2020 nur marginal von den Fahrplänen der EU-Kommission beeinflusst sein werden, zu groß sind die Widerstände in den 27 Mitgliedstaaten. Zum einen ist der in der EU seit 2007 bestehende Konsens, die Energiepolitik primär aus klimapolitischen Vorgaben abzuleiten, brüchig geworden. Zum anderen sind die EU-Mitglieder nicht bereit, eine deutliche Einschränkung nationaler Souveränitätsansprüche in der Energiepolitik zu akzeptieren.
Zwei Monate vor dem dann spektakulär gescheiterten Klimagipfel von Kopenhagen 2009 beschlossen die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten, die energie- und klimapolitische Langfristplanung für Europa voranzutreiben. Dabei stellten sie insbesondere eine Reduzierung der Treibhausgasemissionen um mindestens 80 % bis 2050 (im Vergleich zu 1990) in Aussicht und nahmen damit eine Empfehlung des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) auf, in dem ein solcher Emissionsreduktionskorridor als notwendiger Beitrag der Gruppe der Industrieländer betrachtet wird, um den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf 2 °C begrenzen zu können. Daraufhin begann die Kommission mit der Ausarbeitung einer Reihe von Szenarien, in denen Bedingungen und Folgen einer ambitionierten europäischen Dekarbonisierungspolitik konkretisiert werden.
Zunächst legte EU-Klima-Kommissarin Connie Hedegaard im März 2011 mit der „Low Carbon Roadmap“ eine Analyse für den Fall der Umsetzung eines sektorübergreifenden Reduktionsziels von 80 % bis zum Jahr 2050 vor. Daran anknüpfend folgten detaillierte Szenarien für zwei der klimapolitisch wichtigsten Sektoren: Verkehr und Energie. Noch im gleichen Monat skizzierte der für Verkehr zuständige Kommissar Siim Kallas die zukünftige Entwicklung in seinem Arbeitsbereich. Abgeschlossen wurde der Zyklus entsprechender Kommissionsmitteilungen im Dezember 2011 mit der Vorlage des Energie-Fahrplans durch Kommissar Günther Oettinger [1].
Nun wäre es an den Regierungen der Mitgliedstaaten, Schlussfolgerungen aus den Kommissionsanalysen zu ziehen. Angesichts der Euro-Krise und der immer deutlicher werdenden energie- und klimapolitischen Differenzen innerhalb der EU genießt dies aber offenkundig keine hohe Priorität.
Uneinigkeit und Interessenkonflikte
Strategische Grundsatzfragen – und dazu zählt zweifellos auch die Festlegung mittel- bis langfristiger Ziele in der Energie- und Klimapolitik – werden in der Europäischen Union von den 27 Staats- und Regierungschefs entschieden. Dem geht in der Regel eine eingehende Beratung in den Fachministerräten voraus. Das Europäische Parlament tritt allenfalls in beratender Funktion auf. Bislang ist es den jeweils zuständigen Fachministern nicht gelungen, sich mit der notwendigen Einstimmigkeit auf Schlussfolgerungen auch nur bei einer einzigen der drei vorgelegten Roadmaps zu einigen.
Bei der Transport-Roadmap ist dies bislang nicht einmal ernsthaft versucht worden, obwohl hier nur ein sektorspezifisches Emissionsreduktionsziel von 60 % bis 2050 vorgesehen ist. In wahlpolitischer Hinsicht gilt eine Verteuerung des motorisierten Individualverkehrs in allen EU-Mitgliedstaaten als heikel. In Ländern mit starker Automobilindustrie gerät eine ambitionierte Emissionsreduktionspolitik zudem schnell mit wirtschaftlichen und wirtschaftspolitischen Interessen in Konflikt, ganz gleich, ob sich die betreffenden Staaten zur Gruppe klimapolitischer Vorreiter zählen oder nicht.
Beim Klima-Fahrplan scheiterte eine gemeinsame Bewertung zweimal spektakulär am offenen Widerstand der Regierung Polens. Sowohl unter ungarischer als auch unter dänischer EU-Ratspräsidentschaft weigerte sich der polnische Umweltminister, einen bereits deutlichen entschärften Kompromisstext mitzutragen. Die als Ersatz für die üblicherweise zu beschließenden „Schlussfolgerungen des Rates“ präsentierten „Schlussfolgerungen der Präsidentschaft“ fanden im Juni 2011 sowie im März 2012 zwar die Unterstützung der anderen 26 Mitgliedstaaten. Dies darf jedoch nicht zu der Fehlannahme verführen, die Grundlinien der europäischen Klimapolitik würden lediglich von Polen in Frage gestellt.
Auch in anderen Staaten Ost- und Südeuropas ist die Skepsis groß, ob der 2007 eingeschlagene Weg, die Nachhaltigkeitsdimension in den Mittelpunkt der europäischen Energiepolitik zu stellen, beibehalten werden soll [2]. Anders als Polen scheuen diese jedoch die politischen Kosten eines offenen Widerstands gegen den bisherigen europäischen Konsens, zumal es auf der Ebene der Fachministerräte noch nicht um verbindliche Festlegungen geht. Entsprechende Interventionen sind deshalb zukünftig nicht nur von Polen, sondern auch aus Tschechien und Rumänien zu erwarten. Von besonderem Interesse wird das Agieren Spaniens sein, das sich nach dem Regierungswechsel von Sozialisten zu Konservativen und angesichts der eskalierenden Schulden- und Wirtschaftskrise vom Vorreiter zum Bremser einer ehrgeizigen Klimapolitik wandeln dürfte.
Dass auch die Beratungen zur Energy Roadmap nicht konfliktfrei verlaufen, kann vor diesem Hintergrund kaum überraschen. Dagegen spricht zum einen die Bedeutung des Energiesektors für die Transformation zu einer low carbon economy. Das sektorspezifische Reduktionsziel soll mit immerhin 85 % überdurchschnittlich hoch ausfallen, im politisch sensiblen Bereich der Stromerzeugung wird gar eine Emissionsminderung von etwa 95 % angestrebt. Zum anderen sind einige der Technologieoptionen, die die Kommission in den Mittelpunkt ihrer Dekarbonisierungsszenarien stellt, politisch wie gesellschaftlich heftig umstritten [3]. Dies betrifft insbesondere die zukünftige Rolle der Kernenergie, der erneuerbaren Energien sowie der Abscheidung und Speicherung von Kohlendioxid (CCS).
Selbst unter der Annahme, dass der Europäische Rat in seinen Deklarationen an dem Ziel einer Emissionsreduktion von 80–95 % bis 2050 in den kommenden Jahrzehnten festhalten wird, müssen die maßgeblichen Akteure aus der Energiewirtschaft vorläufig unter höchst unbestimmten Rahmenbedingungen agieren. Ein Mindestmaß an Investitionssicherheit wäre erst dann hergestellt, wenn sich die Mitgliedstaaten zu einer Entscheidung darüber durchringen könnten, welchen der im Energie-Fahrplan der Kommission vorgeschlagenen Pfade die EU zukünftig beschreiten soll.
Der lange Weg zum Konsens
Der erste Versuch, konsensuale Ratsschlussfolgerungen zu formulieren, scheiterte im Juni 2012 abermals an der polnischen Regierung. Diese hatte sich vergeblich dafür eingesetzt, finanzielle Fördermaßnahmen nicht mehr allein für erneuerbare Energieträger vorzusehen, sondern auch für andere „low carbon technologies“ wie Kernenergie und Kohlekraftwerke mit CCS. Die Implementierung der „no regrets“-Optionen der Energy Roadmap [4] wollte Polen zudem an die Voraussetzung binden, dass es zum Abschluss eines umfassenden Weltklimavertrags kommt. Das vorläufige Ergebnis: Auch bei der Energy Roadmap konnten im Juni 2012 zunächst nur „Schlussfolgerungen der Präsidentschaft“ formuliert werden [5].
Über den weiteren Verlauf herrscht weitgehend Unklarheit. Die größten Unterstützer der Roadmaps ließen nach den drei fehlgeschlagenen Einigungsversuchen zwar jeweils verlauten, Polen könne den weiteren Prozess nicht aufhalten. Dies stimmt jedoch nur insofern, als dass die Kommission von den Mitgliedstaaten nicht daran gehindert werden kann, die Roadmaps schrittweise weiter zu konkretisieren. Da es – analog zu dem 2007 und 2008 beschlossenen Politikrahmen bis zum Jahr 2020 [6] – im ersten Schritt aber ausschließlich um strategische Grundsatzentscheidungen gehen wird und noch nicht um konkrete Legislativverfahren, verfügt jeder Mitgliedstaat über weitreichende Veto-Macht.
Im Europäischen Rat, dem Gremium der 27 Staats- und Regierungschefs, werden Beschlüsse einstimmig getroffen. Erst bei der Umsetzung dieser strategischen Leitlinien – etwa bei einer Novellierung der Erneuerbaren-Richtlinie für die Zeit nach 2020 – kommen auf Seiten der Mitgliedstaaten qualifizierte Mehrheitsentscheidungen in Betracht. Bei den Beschlüssen über das EU-Energie- und Klimapaket im Jahr 2008 waren die Mitgliedstaaten allerdings übereingekommen, auch die Details der Richtlinienformulierung im Konsens zu entscheiden.
Die Roadmap als Planungsinstrument
Obgleich die inhaltliche Ausrichtung der Roadmaps also noch keine direkten Rückschlüsse auf die strategischen Entscheidungen des Europäischen Rats zulässt, können sie für die künftige Ausrichtung der europäischen Energiepolitik durchaus relevant sein. Mit der Vorlage von drei klimaschutzinduzierten Fahrplänen bis zum Jahr 2050 hat die EU-Kommission ein Planungsinstrument eingeführt, das in Zukunft häufiger zum Einsatz kommen dürfte, insbesondere bei wirtschaftspolitisch relevanten Fragestellungen. Auf ökonomischer Modellierung basierende Roadmaps ermöglichen es der Kommission, die Struktur von Debatten über die langfristige Entwicklung einzelner Sektoren frühzeitig in ihrem Sinne zu prägen, nicht zuletzt durch die Vorauswahl der zu analysierenden Szenarien [7].
Eine besondere Konstellation ergibt sich bei der Langfristplanung für den Energiesektor. Während die Klima-Roadmap mit der Kompetenzverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten in Einklang zu bringen ist, widerspricht die Aufstellung eines Fahrplans zur Restrukturierung des Energiesektors den europarechtlichen Vorgaben für die Energiepolitik, wie sie in Artikel 194, Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) festgehalten sind.
Der Energiemix der Mitgliedstaaten wird ebenso wie die Stromerzeugungsstruktur auf nationalstaatlicher Ebene bzw. auf der Grundlage wirtschaftlicher Erwägungen von Unternehmen festgelegt und nicht durch eine Vorgabe aus Brüssel. Lediglich klimapolitische Zielfestlegungen liegen im Zuständigkeitsbereich der EU. In Anbetracht dieses, auf mitgliedstaatliche Souveränität bedachten bottom-up-Charakters der EU-Energiepolitik erscheint die top-down-Logik der Roadmap zunächst fragwürdig. Auch ist die Neigung, politisch und rechtlich bindende Festlegungen für die nächsten Jahrzehnte zu treffen, bei den Mitgliedstaaten eher gering ausgeprägt. Die Umsetzung eines europäischen Energie-Fahrplans bis 2050 würde ein Maß an Steuerungsfähigkeit erfordern, das auf EU-Ebene bislang nicht existiert.
Die Relevanz der Energy Roadmap für die zukünftige europäische Energiepolitik hängt deshalb nicht allein von der inhaltlichen Bewertung der darin präsentierten Szenarien ab, sondern mindestens ebenso sehr von der Bereitschaft der Mitgliedstaaten, sich auf eine weitergehende Europäisierung der Energiepolitik einzulassen. Für die weitere Behandlung des Energie-Fahrplans sind grundsätzlich drei Optionen denkbar:
- – die baldige Festlegung von mittelfristigen Zielen,
- – der Übergang zu einer europäischen Koordinierung der Erzeugungsstrukturen sowie
- – die Vertagung ernsthafter Verhandlungen.
Nachfolgend sollen alle drei Szenarien einmal durchgespielt werden.
Festlegung mittelfristiger Ziele
Infolge der Beschlüsse des Europäischen Rates in Hampton Court 2005 sowie der daraus resultierenden Initiativen der Kommission haben die EU-Staats- und -Regierungschefs unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft 2007 verbindliche Ziele für den Klimaschutz und den Ausbau der erneuerbaren Energien festgelegt, die seither auch nicht mehr verändert wurden. Auf Basis der Energy Roadmap ließe sich nun – wie von der Kommission selbst bereits vorgeschlagen – ein vergleichbarer Prozess für die Entscheidung über verbindliche Zielwerte für den Zeitraum bis 2030 initiieren.
Mit Blick auf die Vorgabe, die Treibhausgasemissionen bis 2050 um 80 % zu vermindern, gibt der Energie-Fahrplan Aufschluss über die Kostenstrukturen verschiedener energiepolitischer Transformationspfade. Die Grundsatzentscheidung darüber, welches Klimaschutzziel bis zum Jahr 2030 erreicht werden soll und wie hoch der Anteil erneuerbarer Energien ausfallen muss, obliegt in letzter Instanz den Staats- und Regierungschefs. Auch Veränderungen der grundlegenden Zielarchitektur sind möglich, etwa der Verzicht auf ein verbindliches Erneuerbaren-Ziel oder die Einführung eines verbindlichen Energieeffizienzziels. Der Einfluss von Kommission und Parlament beschränkt sich im Wesentlichen auf die Phase der Umsetzung dieser Zielfestlegungen in Form von Richtlinien, Verordnungen und Entscheidungen.
Nimmt man den seit Jahren schwelenden Konflikt über eine Anhebung der EU-Klimazielmarke für 2020 zum Maßstab, dann erscheint eine baldige Einigung auf verbindliche Klimaziele für 2030 kaum vorstellbar. Zwar ist der vom Europäischen Rat formulierte Anspruch, die EU-weiten Emissionen um mindestens 80 % bis 2050 zu senken, politisch noch unbestritten. Viele ost- und südeuropäische Mitgliedstaaten werden in den kommenden Jahren aber kaum bereit sein, bereits ehrgeizige und zugleich verbindliche Zielmarken für die Dekade nach 2020 zu akzeptieren. Demgegenüber werden ambitioniertere Mitgliedstaaten wie Deutschland, Großbritannien oder Dänemark jeden Anschein vermeiden wollen, dass die EU während der kritischen Phase der internationalen Klimaverhandlungen bis 2015 Abstriche beim Klimaschutz plant [8].
EU koordiniert die Erzeugungs-strukturen
Die Vorlage der Energy Roadmap hat zum wiederholten Male die Diskussion über einen gesamteuropäischen Energiemix oder eine von der EU gesteuerte Stromerzeugungsstruktur angestoßen. Der EU kommt jedoch keinerlei Zuständigkeit für den Energie- oder Strommix in den Mitgliedstaaten zu. Weder der deutsche Kernenergieausstieg noch die Planungen für neue Kernkraftwerke in Großbritannien und einigen osteuropäischen Staaten sind vorab im EU-Rahmen abgestimmt worden. Die Entscheidung über den eigenen Energiemix liegt allein in der Hoheit der Mitgliedstaaten. Jeder Versuch der EU, direkt steuernd einzugreifen, wird von den Regierungen als Angriff auf die nationale Souveränität gewertet.
Die politische Unterstützung eines mit ehrgeizigen Zielen versehenen EU-Energie-Fahrplans bis 2050 würde jedoch unweigerlich eine Debatte darüber nach sich ziehen, ob der primärrechtliche Status Quo in der Energiepolitik nicht mittel- bis langfristig aufgegeben werden muss. Bleibt es bei einem weitgehend unkoordinierten Nebeneinander von 27 nationalen Energiestrategien, wird die EU nicht in der Lage sein, bis zum Jahr 2050 die gewünschten Emissionsreduktionen zu erzielen, ohne Einbußen bei der Versorgungssicherheit oder der Kosteneffizienz der Energieversorgung hinnehmen zu müssen. Wenn das ehrgeizige Klimaschutzziel erreicht werden soll, müsste zudem der Beitrag erneuerbarer Energieträger derart groß ausfallen, dass die nationale Souveränität bei der Festlegung des Energiemixes ohnehin sukzessive ausgehöhlt würde.
Die Energy Roadmap 2050 könnte durchaus auch als Chance begriffen und genutzt werden, das bisher tabuisierte Thema einer europäischen Koordinierung der nationalen Energiepolitiken auf die Agenda zu setzen. Dies würde insbesondere im Stromsektor einer seit längerem zu beobachtenden Tendenz zur Europäisierung entsprechen. Sowohl beim Netzausbau als auch bei der Energiemarktregulierung sind in den letzten Jahren deutliche Schritte zu einer Vergemeinschaftung der Steuerung zu beobachten. Die mit dem Dritten Binnenmarktpaket von 2009 geschaffene Verpflichtung der Netzbetreiber (ENTSO), europäische Netzentwicklungspläne aufzustellen, oder die Gründung der Agentur zur Koordinierung der nationalen Energieregulierungsbehörden (ACER) waren lediglich die sichtbarsten Zeichen einer schon seit längerem wirksamen Integrationsdynamik im Energiesektor. Es wäre nur folgerichtig, wenn mit der Koordinierung der Stromerzeugungsstrukturen der letzte noch in nationaler Hoheit verbliebene Regelungsbereich zum Gegenstand gemeinschaftlicher Politik würde. Während viele Energieversorger einer solchen Entwicklung offen gegenüberstehen, ist unter den Regierungen der Mitgliedstaaten bislang jedoch keine entsprechende Bereitschaft zu erkennen.
Vertagung der Verhandlungen
Weitaus plausibler als die beiden erstgenannten Optionen erscheint dementsprechend die vorläufige Vertagung ernsthafter Verhandlungen über neue Zwischenziele und eine Kooperation bei den Erzeugungsstrukturen. Sowohl die Klima- als auch die Verkehrs-Roadmap wurden nach kurzer öffentlicher Debatte von den Regierungen beiseitegelegt. Lediglich einzelne Interessengruppen, Nichtregierungsorganisationen und Forschungsinstitute berufen sich bei tagesaktuellen Ereignissen auf Details der Fahrpläne, ohne dass sich daraus jedoch Konsequenzen für den politischen Entscheidungsprozess ergeben hätten. Ähnliches ist für den Energie-Fahrplan zu erwarten.
Da die EU für die Gestaltung des Energiemixes nicht zuständig ist und zwischen den Mitgliedstaaten beträchtliche energie- und klimapolitische Differenzen bestehen, ist es sehr unwahrscheinlich, dass der Europäische Rat vor Mitte der laufenden Dekade zu wegweisenden Richtungsentscheidungen kommen wird, selbst wenn die Kommission Barroso II noch vor Ablauf ihrer Amtszeit Mitte 2014 eigene Vorschläge für die energie- und klimapolitische Zielarchitektur nach 2020 vorlegen würde. Seitens der Staats- und Regierungschefs ist es am Naheliegendsten, die Kommission wiederholt mit detaillierten Prüfaufträgen zu betrauen.
Fahrplan ohne Folgen
Die Energy Roadmap 2050 würde demnach vorläufig wieder in den Schubladen der Administration verschwinden, mit der Option auf Wiedervorlage in aktualisierter Form. Die langfristig orientierten Vorschläge der Kommission hätte somit das gleiche Schicksal ereilt wie zahlreiche Strategiepapiere zuvor: Sie zeigen mögliche Wege auf, ohne in der politischen Realität für Bewegung zu sorgen. Die Energy Roadmap würde damit faktisch nicht als Blaupause für eine ehrgeizige europäische Dekarbonisierungspolitik dienen, sondern lediglich als deren Surrogat; als Ersatzmittel, mit dessen Hilfe eine klimaschutzzentrierte Energiepolitik kostengünstig simuliert werden kann.
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Anmerkungen:
1. Europäische Kommission: Fahrplan für den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen CO2-armen Wirtschaft bis 2050, KOM(2011) 112; Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum – Hin zu einem wettbewerbsorientierten und ressourcenschonenden Verkehrssystem“ KOM(2011), 144; Energiefahrplan 2050, KOM(2011), 885.
2. Geden, O.; Fischer, S.: Die Energie- und Klimapolitik der Europäischen Union. Bestandsaufnahme und Perspektiven. Nomos, Baden-Baden 2008; Fischer, S.: Auf dem Weg zur gemeinsamen Energiepolitik. Strategien, Instrumente und Politikgestaltung in der Europäischen Union. Nomos, Baden-Baden 2011.
3. Matthes, F.: Langfristperspektiven der europäischen Energiepolitik – Die Energy Roadmap 2050 der Europäischen Union, in: „et“, Heft 1/2, 62. Jhg. (2012), S. 50–53.
4. Dazu zählt die Kommission etwa die Erhöhung der Energieeffizienz, den Ausbau der erneuerbaren Energien oder die Ausweitung der Energieforschung.
5. Council of the European Union: Energy Roadmap 2050 – Presidency Conclusions, Dok. 11553/12.
6. Im März 2007 beschlossen die Staats- und Regierungschefs, dass der Ausstoß von Treibhausgasen bis 2020 um 20 % reduziert werden soll, bei Abschluss eines globalen Klimaschutz-Abkommens gar um 30 %. Der Anteil der Erneuerbaren soll im gleichen Zeitraum auf 20 % steigen (vgl. Rat der EU: Europäischer Rat Brüssel, 8./9.3.2007, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Dok. 7224/1/07 REV 1). Im Anschluss daran arbeitete die Kommission eine Reihe von Legislativvorschlägen aus (u. a. Neufassungen der Emissionshandels- sowie der Erneuerbaren-Richtlinie), über deren Inhalt die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament im Dezember 2008 eine politische Einigung herstellten („Energie- und Klimapaket“).
7. Hey, C.: Low-carbon and Energy Strategies for the EU. The European Commission’s Roadmaps: A Sound Agenda for Green Economy?, in: GAIA 1/2012, S. 43–47.
8. Geden, O.: Die Modifikation des 2-Grad-Ziels. Klimapolitische Zielmarken im Spannungsfeld von wissenschaftlicher Beratung, politischen Präferenzen und ansteigenden Emissionen. Berlin: SWP-Studie 12/2012, S. 19ff.
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Zu den Autoren:
Dr. Oliver Geden und Severin Fischer, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) Berlin, in der Zeitschrift für Energiewirtschaft, Recht, Technik und Umwelt in dem Fachbereich „Energiewirtschaftliche Tagesfragen“.
